چرا اصلاحات نهادی مهمتر از بازسازی فیزیکی است؟
نقشه راه بازسازی اقتصاد
بررسی تجربه جهانی نشان میدهد بازسازی اقتصادی پس از جنگ، بیش از آنکه به بازسازی فیزیکی زیرساختها مربوط باشد، به تغییر ریل سیاستگذاریها و اصلاحات ساختاری مربوط میشود. حتی طرحهای عظیم کمکهای فیزیکی و سرمایهگذاری همچون طرح مارشال نیز، بیش از آنکه به صورت مستقیم از منظر بازسازی فیزیکی در بهبود شرایط اروپا پس از جنگ جهانی دوم موثر بوده باشند، به صورت غیرمستقیم و از طریق آزادسازی اقتصادی این کشورها بر وضعیت آنها اثرگذار بودهاند.
نگاهی به تجربه اروپای پس از جنگ
دوران پس از جنگ جهانی دوم صحنه یکی از بزرگترین تجربیات تاریخ در زمینه سیاستگذاری اقتصادی و دیپلماسی بینالمللی بود. در مرکز این تحولات، برنامههای کمکی و در رأس آنها طرح مارشال قرار داشت که در باور عمومی به عنوان معجزهای مالی شناخته میشود که اروپا را از چنگال فقر نجات داد. با این حال، نگاهی دقیقتر به دادههای اقتصادی و شواهد تاریخی نشان میدهد که بازسازی موفقیتآمیز اروپا در این دوره، بیش از آنکه حاصل دلارهای ارسالی باشد، نتیجه یک چرخش بنیادین در پارادایمهای اقتصادی و ایجاد محیطی بود که در آن بازار، ثبات مالی و همکاری بینالمللی توانستند شکوفا شوند. دیلانگ و آیچنگرین (De Long & Eichengreen) در مقاله خود در سال ۱۹۹۱ اشاره میکنند که بازسازی پساجنگ را باید موفقترین برنامه تعدیل ساختاری در تاریخ دانست که توانست مسیر حرکت تمدن غربی را از مداخلهگری دولتی به سوی اقتصاد بازارمحور تغییر دهد.
تصویر رایجی که از اروپای سال ۱۹۴۷ ارائه میشود، قارهای است که در آن زیرساختها به کلی نابود شده، گرسنگی بیداد میکند و چرخهای صنعت از حرکت بازماندهاند. اما آمارهای مربوط به آن زمان حکایت دیگری دارند. شواهد نشان میدهد که بخش عمدهای از زیرساختهای حیاتی مانند راهآهن، پلها و نیروگاهها، پیش از آغاز جریان جدی کمکهای خارجی در سال ۱۹۴۸، توسط خود اروپاییها ترمیم شده بود. برای مثال، حجم ترافیک ریلی در بسیاری از کشورهای اروپایی تا پایان سال ۱۹۴۶ به حدود ۹۷درصد سطح پیش از جنگ بازگشته بود. این موضوع نشان میدهد که گلوگاههای فیزیکی تولید، اگرچه چالشبرانگیز بودند، اما مانع اصلی رشد محسوب نمیشدند.
از سوی دیگر، وقتی به حجم کمکهای مالی در قالب طرح مارشال و برنامههای مشابه نگاه میکنیم، متوجه میشویم که این مبالغ در مقایسه با کل تولید ناخالص داخلی کشورهای دریافتکننده بسیار ناچیز بودهاند. این کمکها به طور متوسط تنها حدود ۲ درصد از تولید ناخالص داخلی اروپا را در سالهای اوج بازسازی تشکیل میدادند. بر اساس محاسبات حسابداری رشد، حتی اگر تمام این مبالغ صرفا صرف سرمایهگذاری در ماشینآلات میشد، نرخ رشد سالانه را به میزان اندکی (حدود ۰.۳ درصد) افزایش میداد. بنابراین، تبیین «معجزه اقتصادی» دهه ۱۹۵۰ تنها بر اساس تزریق نقدینگی، از نظر ریاضی و اقتصادی غیرممکن است.
بازار در برابر کنترلهای دولتی
اهمیت واقعی دوران بازسازی در مدیریت بحران فکری و سیاسی نهفته بود که اروپا را تهدید میکرد. پس از سالها جنگ و تجربه تلخ رکود بزرگ در دهه ۱۹۳۰، اعتماد عمومی به مکانیسم بازار به شدت متزلزل شده بود. بسیاری از سیاستمداران و اقتصاددانان تحتتاثیر موفقیتهای ظاهری برنامهریزی متمرکز در شوروی و ضرورتهای دوران جنگ، به سمت کنترلهای دائمی قیمت، سهمیهبندی و مدیریت دولتی اقتصاد گرایش داشتند. در این فضا، خطر این وجود داشت که اروپا در دامی از بوروکراسیهای ناکارآمد و مداخلهگریهای بیپایان گرفتار شود که انگیزه تولید و نوآوری را از بین میبرد. در این مقطع حساس، برنامههای بازسازی به عنوان یک اهرم فشار یا «کاتالیزور» عمل کردند. ایالات متحده از طریق مشروط کردن کمکهای خود، دولتهای اروپایی را ملزم کرد که به سمت آزادسازی تجاری، ثبات نرخ ارز و توازن بودجه حرکت کنند. این مشروط شدن به احزاب میانهرو و طرفدار بازار در داخل اروپا قدرت داد تا در برابر فشارهای احزاب چپ افراطی و طرفداران اقتصاد دستوری ایستادگی کنند. در واقع، کمکهای مالی به عنوان یک پاداش برای پذیرش قواعد بازی در اقتصاد آزاد عمل کرد و توازن قدرت سیاسی را به نفع اصلاحات ساختاری تغییر داد.
پایان جنگهای فرسایشی و تثبیت مالی
یکی از بزرگترین موانع بازسازی در سالهای ابتدایی پس از جنگ، بیثباتی مالی و تورم لجامگسیخته بود. دولتها با کسری بودجههای عظیمی روبهرو بودند و گروههای مختلف اجتماعی (کارگران، کارفرمایان و مالکان) درگیر یک «جنگ فرسایشی» بر سر این بودند که چه کسی باید هزینه بازسازی و تثبیت اقتصادی را بپردازد. هر گروه تلاش میکرد بار مالیاتی را به دوش دیگری بیندازد و نتیجه این بنبست سیاسی، چاپ پول و تورم بود که باعث میشد کشاورزان از عرضه محصولات به شهرها خودداری کنند و چرخ مبادلات اقتصادی از کار بیفتد.
کمکهای خارجی در این دوران نقش یک «ضربهگیر» را ایفا کردند. این کمکها با افزودن مقداری ناچیز به منابع در دسترس دولتها، این امکان را فراهم کردند که فشار بر گروههای اجتماعی اندکی کاهش یابد. این موضوع باعث شد که رسیدن به یک توافق سیاسی بر سر توازن بودجه و تثبیت واحد پول ممکن شود. وقتی ثبات مالی برقرار شد، قیمتها دوباره به عنوان سیگنالهای واقعی عمل کردند، احتکار کالاها متوقف شد و انگیزههای کاری به اقتصاد بازگشت. این آثار غیرمستقیم بر بهرهوری، چند برابرِ ارزش دلاریِ خود کمکها در رشد اقتصادی تاثیر داشت.
مسیر نادرست آرژانتین
برای درک بهتر اینکه اگر اصلاحات ساختاری دوران بازسازی رخ نمیداد چه سرنوشتی در انتظار اروپا بود، میتوان به تجربه آرژانتین در همان دوران نگاهی انداخت. در سال ۱۹۴۷، آرژانتین کشوری ثروتمند با پتانسیلهای رشد مشابه اروپا بود. اما دولت این کشور مسیر «پوپولیسم نظارت بر قیمتها» را برگزید؛ این مسیر به معنی کنترل شدید قیمتها، ملیسازی صنایع، تضعیف بخش صادرات و توزیع مجدد درآمدها بدون توجه به بهرهوری بود. آرژانتین تلاش کرد با ایجاد دیوارهای تعرفهای و مداخله دولتی، خودکفایی ایجاد کند، اما نتیجه آن شد که این کشور از یک اقتصاد پیشرو به یک اقتصاد در حال توسعه با بحرانهای مزمن تبدیل شد.
بسیاری از کشورهای اروپایی مانند فرانسه و ایتالیا در سال ۱۹۴۷ دقیقا در لبه همان پرتگاهی قرار داشتند که آرژانتین در آن سقوط کرد. تمایل به ملیسازی و کنترلهای دولتی در این کشورها بسیار بالا بود. برنامههای بازسازی پساجنگ با تشویق به بازگشت به تجارت جهانی و رقابت، مانع از «آرژانتینی شدن» اروپا شدند. این برنامهها نشان دادند که دولتها باید به جای تخصیص مستقیم منابع، به فراهم کردن زیرساختهای نهادی و ثبات مالی بپردازند و اجازه دهند بازار کار تخصیص منابع را انجام دهد.
قرارداد اجتماعی جدید
یکی دیگر از ابعاد حیاتی بازسازی، شکلگیری یک قرارداد اجتماعی بلندمدت میان کارگران و کارفرمایان بود. در این دوران، نوعی توافق نانوشته شکل گرفت که بر اساس آن کارگران مطالبات دستمزدی خود را به شکلی خویشتندارانه مطرح میکردند تا شرکتها بتوانند سود حاصله را دوباره در نوسازی تکنولوژیک سرمایهگذاری کنند. در مقابل، دولتها متعهد شدند که از طریق ابزارهای مالی، اشتغال کامل و تامین رفاه را تضمین کنند. این همکاری که منجر به نرخهای سرمایهگذاری بیسابقه در دهه ۱۹۵۰ شد، بدون ثبات سیاسی ناشی از برنامههای کمکی ممکن نبود. کمکهای خارجی به تقویت اتحادیههای کارگری غیرکمونیست و میانهرو کمک کرد و باعث شد که فضای سیاسی از تقابلهای حذفی به سوی همکاری برای رشد حرکت کند. این ثبات نهادی باعث شد که بهرهوری در اروپا با سرعتی باورنکردنی رشد کرده و فاصله تکنولوژیک با ایالات متحده به سرعت کاهش یابد.
ادغام اقتصادی و بازگشت آلمان
در نهایت، بازسازی پساجنگ پایهگذار ادغام اقتصادی اروپا بود. ایالات متحده به درستی تشخیص داده بود که ناسیونالیسم اقتصادی عامل اصلی جنگهای گذشته بوده است. بنابراین، کمکها را به شرط همکاریهای منطقهای ارائه کرد. تشکیل «اتحادیه پرداختهای ارزی اروپا» یکی از این دستاوردها بود که با حل مشکل کمبود ارز، اجازه داد تجارت میان کشورهای اروپایی به سرعت شکوفا شود. این اقدام به ویژه برای بازگرداندن آلمان غربی به چرخه اقتصادی اروپا حیاتی بود. به جای تنبیه آلمان و تکرار اشتباهات پس از جنگ جهانی اول، برنامههای بازسازی بر ادغام توان صنعتی آلمان در ساختار اروپا تاکید کردند. این موضوع نه تنها به نفع آلمان، بلکه به نفع تمامی همسایگانش تمام شد که به کالاهای سرمایهای آلمانی برای نوسازی صنایع خود نیاز داشتند. این پیوندهای اقتصادی در نهایت به تشکیل بازار مشترک و اتحادیه اروپای امروزی منجر شد.
دلالتهای سیاستی
تجربه بازسازی اقتصادی پساجنگ نشان میدهد که موفقیت اقتصادی در دوران پساجنگ به تنهایی در گرو تزریق پول یا سرمایه فیزیکی نیست، بلکه در کیفیت نهادها و جهتگیری سیاستگذاریهاست. اروپا به این دلیل موفق شد که دارای «ظرفیت اجتماعی» بالا، نیروی کار تحصیلکرده و سنتهای دیرینه حقوقی بود. کمکهای خارجی مستقیم تنها به عنوان یک محرک عمل کردند تا این ظرفیتهای نهفته را در مسیر درست فعال کنند. در مقابل، کمکهای غیرمستقیم خارجی و اصلاحات سیاستی میتواند اثرگذاری بیشتری داشته باشد.
درس بزرگ این دوران برای جهان امروز این است که برنامههای کمکی زمانی موثرند که به عنوان ابزاری برای اصلاحات ساختاری عمیق و ایجاد ثبات سیاسی عمل کنند. بازسازی پساجنگ ثابت کرد که وقتی دولتی از مداخله در جزئیات بازار دست بردارد و در عوض بر حاکمیت قانون، ثبات پولی و تجارت آزاد تمرکز کند، پتانسیلهای رشد انسانی میتواند معجزاتی خلق کند که هیچ بودجه دولتی به تنهایی قادر به انجام آن نیست. این دوران، پیروزی اندیشه اقتصاد آزاد بر مداخلهگری بود که مسیر رفاه را برای نسلهای بعدی هموار کرد. اصلاحات نهادی از این جنس، مهمترین نیازی است که اقتصاد کشور ایران نیز، در دوران پساجنگ به آن نیاز خواهد داشت.
